Новые правила ценообразования в сфере ГОЗ.
Ценообразование является, пожалуй, одним из наиболее проблемных аспектов в деятельности предприятий в сфере гособоронзаказа (ГОЗ). Именно вокруг цены контракта идут наиболее жаркие споры при заключении государственных контрактов и контрактов исполнителей. Достаточно вспомнить «ценовые войны» между промышленностью и Минобороны России в 2011-2012 годах.
Отрадно, что государство сделало соответствующие выводы. Скоро исполнится два с года с момента введение в действие основополагающего документа в области ценообразования в сфере ГОЗ – Постановления Правительства Российской Федерации от 2.12.2017 г. №1465 «О государственном регулировании цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу». Несмотря на отдельные недостатки, этот документ можно смело назвать революционным.
Во-первых, он заменил, объединил, конкретизировал и гармонизировал требования многочисленных ранее действующих документов в области ценообразования, которые были неполными, неточными и порой противоречивыми.
Во-вторых, он четко обозначил, что такое государственное регулирование цен в сфере ГОЗ и в отношении чего оно осуществляется.
Во-третьих, в документе введены новые методы ценообразования – метод рыночных индикаторов, метод сравнимой цены и традиционный для оборонной отрасли затратный метод. Таким образом, казалось бы, разрублен вековой гордиев узел тотального применения затратного метода и связанных с ним ограничений рентабельности. Кроме того, в самом затратном методе появилось понятие «базовой цены», которая просто индексируется в течение 5 лет от своего начального (базового) значения без всяких многочисленных обосновывающих документов. При этом предприятие, решившее свою цену сделать (назвать) базовой, теперь имеет все возможности для проведения комплекса мероприятий по снижению себестоимости и, соответственно, увеличению прибыли при гарантированной в течение шести лет величине цены.
В-четвертых, большое внимание уделено формированию и обоснованию прогнозных цен. При грамотном подходе как поставщика, так и заказчика прогнозные цены могут стать начальными максимальными ценами контрактов (НМЦК) при конкурентных способах определения поставщика и ценами контрактов единственных поставщиков также без предоставления многочисленных обосновывающих документов на этапе размещения гособоронзаказа.
В дополнение к указанному выше Постановлению Правительства № 1465 в апреле сего года наконец-то вышел долгожданный приказ Минпромторга России №334 «Об утверждении порядка определения состава затрат, включаемых в цену продукции, поставляемой в рамках ГОЗ». Новый документ несколько расширил состав затрат, включаемых в цену продукции, отменил согласование ряда затрат с заказчиком, в т.ч базу для формирования накладных расходов. Тем самым расширены возможности предприятий при формировании цены продукции, сам процесс ценообразования стал более гибким и предсказуемым.
И, наконец, совсем скоро ожидается введение в действие приказа ФАС России от 1138/19 от 26.08.19 «Об утверждении форм документов, предусмотренных Положением о государственном регулировании цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 декабря 2017 года № 1465». Данный приказ приведет в соответствие формы обосновывающих цену документов[1], определенныех действующим ранее приказом ФАС от 31.01.2018 г.№ 116/18, новому составу затрат, определенному приказом №334 Минпромторга России.
Таким образом, новый порядок ценообразования наконец-то создал довольно полную и стройную систему принципов и методов ценообразования на всех этапах ГОЗ и является, по мнению автора, настоящей «конституцией» ценообразования в сфере ГОЗ.
Казалось бы, теперь предприятия, увидев новые возможности нормативных документов по формированию цены, получат новые стимулы и улучшат результаты своей финансово-хозяйственной деятельности в сфере ГОЗ, упростится взаимодействие с государственными заказчиками.
К сожалению, до сих пор этого не произошло. По прошествии почти двух лет с момента выхода Постановления Правительства № 1465 можно с уверенностью и сожалением сказать, что этот революционный документ пока не «сработал» и не достиг своих целей. Об этом говорит, в частности, опрос многочисленных слушателей семинаров по тематике ценообразования и раздельного учета в сфере ГОЗ, а также тематика нашего консалтинга в сфере ГОЗ. В течение почти двух лет автор участвует в семинарах по тематике ГОЗ в качестве как организатора собственных семинаров, так и лектора на семинарах других организаторов и пытается разъяснить представителям предприятий возможности, предоставляемые новым порядком ценообразования. Опрос слушателей показывает, что подавляющее большинство предприятий этих возможностей все еще не до конца понимает и не использует. В чем же причина такого положения?
Основные причины проблем ценообразования
Первая, но не главная, на наш взгляд, причина - несовершенство отдельных положений новых нормативных документов. Так, например, в Постановлении Правительства № 1465 не определен период, на который разрабатываются прогнозные цены. Очевидно, законодатель предполагал, что государственные заказчики сами установят этот период. Есть ссылки на «размер прибыли, согласованный с заказчиком», что имеет место только при использовании затратного метода, нечетко определено понятие «соответствующий рынок товаров и услуг», а также какие цены в этом случае принимаются к сравнению – отпускные цены предприятий-изготовителей, оптовые (дилерские) цены, цены покупок конечными пользователями? Эти цены отличаются очень существенно. Также не очень понятно, возможен ли пересмотр базовой цены при ее некорректном оформлении, т.е. в случае включения необоснованных затрат. Такой порядок установлен только для индексации прогнозной цены.
Очень много вопросов к способам определения биржевой цены (метод рыночных индикаторов) – нет единого перечня биржевых товаров, биржевые товары, как правило не подходят для машиностроительных заводов, биржевые цены не содержат условия поставкию
Как понимать такое положение Постановления Правительства №1465: «Государственный заказчик вправе определить начальную (максимальную) цену государственного контракта, предусматривающего поставку конкурентной продукции, без дополнительного запроса организаций о цене на эту продукцию также в случае, если Министерством экономического развития Российской Федерации будет установлено значительное изменение исходных параметров прогноза социально- экономического развития Российской Федерации, оказывающих ключевое влияние на динамику ценовых показателей, используемых для определения цен на продукцию (в том числе прогнозных цен) на период ее поставки»? А ведь возможность использовать прогнозную цену в качестве НМЦК очень важна как для заказчика, так и для предприятия.
Нет однозначного понимания процедуры установления базовых цен. На всю ли цепочку кооперации распространяется право устанавливать базовые цены? Каков порядок их установления? Просто протоколом согласования цены?
Не вполне понятно, почему законодатель не предусмотрел возможность начисления прибыли на вспомогательные работы. В некоторых типах контрактов, таких как поставка с вводом в эксплуатацию, вспомогательные работы могут составлять значительную часть суммы контракта. Получается, что исполнитель должен выполнять их по себестоимости.
В приказе Минпромтога России № 334 по-прежнему нет четкого понимания величины затрат на оплату труда. Законодатель полностью отрицает какую-либо маркетинговую и коммерческую деятельность предприятий ОК в сфере ГОЗ, за исключением участия в некоторых выставках. В то же время предприятиям часто приходится участвовать в многочисленных мероприятиях государственных заказчиков по демонстрации образцов своей продукции. Не вполне ясно, зачем введено понятие административно-управленческих расходов. Есть ряд других «шероховатостей» и неточностей. Понятно, что приказ № 334 проходил долгую процедуру согласования заинтересованными сторонами и является достигнутым компромиссом между ними.
В разных нормативных документах – Центробанк (указания Банка России от 15.07.2015 г. № 3729-У), Минфин России (приказ от 29.12.2018 г. «Об утверждении критериев приостановления операций по лицевым счетам …»), путают 20% прибыли как наценку к себестоимости, установленную в Постановлении Правительства №1465, с «прибылью по контракту», т.е. прибылью в цене изделия с НДС – рентабельностью. В общем-то ничего страшного, но у людей путаница в головах.
К сожалению, в рамках данной статьи не представляется возможным подробно рассмотреть все недостатки новых нормативных документов и проблемы применения многих их положений.
Вторая причина – это консервативность руководящего состава предприятий и устаревшая организация их деятельности. Руководители предприятий свято уверены, что вопросы ценообразования находятся в исключительной компетенции специалистов финансово-экономического блока. Именно эти специалисты составляют до 95% слушателей семинаров. Руководителей на семинарах практически не бывает. Понятие «ценовая политика» на предприятиях вообще отсутствует или представляется им очередной абстракцией и лозунгом типа политики качества. В то же время экономисты хорошо понимают, что цену на продукцию они не создают, и отвечать за нее не могут, а лишь рассчитывают ее, получая исходные данные от различных подразделений – конструкторского отдела, главного технолога и других служб предприятий. Так, за размер накладных расходов отвечает лично директор предприятия, т.к. именно он определяет организационно-штатную структуру всего предприятия и вспомогательных подразделений, в частности. Думаю, немногие директора это понимают. Поэтому экономисты, рассчитывая цену затратным методом, лишь отражают положение дел на предприятии и в лучшем случае способны проанализировать издержки. Снижение же издержек, изменение организационно-штатной структуры предприятия, конструкции изделий и технологии их производства является задачей высшего руководства предприятий. А оно на семинары не ходит. Вот и получается замкнутый круг.
При применении сравнимых (рыночных) цен на продукцию роль экономистов опять-таки только в расчете себестоимости продукции. Цену же должны определять маркетологи или коммерсанты, т.е. специалисты, знающие конъюнктуру рынка и влияние условий поставки продукции на ее цену. Самое главное – если такие специалисты на предприятии и есть, то они должны еще уметь обосновывать величину цены на продукцию предприятия с учетом реальных условий поставки. К сожалению, какой-нибудь внятной методики и формы обоснования не существует. Мне пока не известно ни одного случая выдачи заключения на рыночные цены военпредами – они просто не рассматривают их. Причина понятна – военпред, закрепленный за предприятием, неплохо знает экономику этого предприятия и способен выдавать мотивированное заключение по цене, определенной затратным методом. В случае же согласования рыночной цены он должен стать «маркетологом», хорошо знающим конъюнктуру рынка и уметь оценивать влияние условий поставки на цену. И все это, заметьте, при полном отсутствии нормативных документов и методических указаний от государственного заказчика. Нам представляется, что ФАС России, как главный антимонопольный орган в стране мог бы и должен взять на себя разработку такой методики.
Пару слов о базовой цене. Несомненно, экономисты предприятий прекрасно поняли ее суть. Но проблема в том, что для перехода на базовую цену необходимо иметь план управления издержками предприятия с целью их снижения в долгосрочном периоде – до шести лет. Иначе теряется смысл перехода на базовую цену и вместо небольшой, но почти гарантированной прибыли при «старом» затратном методе можно через год-два получить убытки. Кто должен организовать такой анализ, затем план и подготовить решение о переходе на базовую цену? Очевидно, должностное лицо, отвечающее за результаты финансово-хозяйственной деятельности, т.е. за прибыль предприятия. Такого лица, за исключением генерального директора, на подавляющем большинстве предприятий ОПК, как показывают наши опросы слушателей семинаров, просто нет. А у генерального директора огромное количество других забот, и в экономике предприятия он не всегда понимает свою руководящую роль, тем более что есть заместитель по экономике и финансам. Круг опять замкнулся. Вот и приходят слушатели на семинары, чтобы узнать нюансы формирования цены по «старому» затратному методу – как заполнить утвержденные формы РКМ, какие нормативы использовать, как убедить военпредов и т.п. Конечно, это очень важно, но почти не имеет никакого отношения к новым правилам ценообразования.
Главная же причина столь плачевного состояния по мнению автора - отсутствие подзаконных нормативных актов государственных заказчиков в сфере ГОЗ и, прежде всего, Минобороны России, как крупнейшего заказчика оборонной продукции. Юристы хорошо знают, что самая совершенная конституция так и останется декларацией добрых намерений и сборником лозунгов, если она не подкреплена солидным составом подзаконных нормативных актов. В полной мере это относится и к рассматриваемой в настоящей статье «конституции» ценообразования в сфере ГОЗ - Постановлению Правительства №1465 и приказу Минпромторга России №334. Несмотря на то, что многие положения указанных документов являются нормами прямого действия, некоторые важные положения требуют их конкретизации в подзаконных актах государственных заказчиков. Прежде всего это касается многочисленных нормативов и методик. Проблема усугубляется еще и тем, что государственные заказчики, даже издавая такие документы, не доводят их даже до собственных военных представительств, не говоря уже о предприятиях промышленности. Зачастую такие ведомственные документы просто отсутствуют.
Все это приводит к тому, что определение цены на каждое изделие происходит в «ручном режиме» и полностью зависит от позиции конкретного должностного лица государственного заказчика или предприятия-заказчика, ФАС России, рассматривающих обосновывающие цену материалы, и создает объективные предпосылки для коррупции и бесчисленные вопросы и жалобы со стороны предприятий. На эти вопросы и жалобы почти никогда нет ответа, т.к. в отсутствии нормативного документа нет и его нарушения.
Кроме того, государственные заказчики в сфере ГОЗ последнее время включают в государственные контракты различные дополнительные условия, исполнение которых требует определенных затрат. Проблема в том, что при формировании плановых (прогнозных) цен эти условия исполнителям заранее неизвестны и не могут быть обоснованно включены в прогнозную цену на этапе планирования ГОЗ. К таким условиям относятся требования по: проведению каталогизации продукции, обязательной метрологической экспертизы, обеспечению банковской гарантией исполнения контракта и гарантийных обязательств. Также на момент формирования плановой цены неизвестен размер аванса по контракту, а, значит, и необходимость привлечения кредитных ресурсов и включения процентов по кредиту в себестоимость продукции. Возможность включения этих затрат в фактическую себестоимость никакой пользы не несет и лишь уменьшает фактическую прибыль предприятия.
Важным положением, требующим более подробного регулирования государственными заказчиками, и прежде всего Минобороны России, является уточнение порядка включения затрат на проведение инициативных разработок на себестоимость серийных образцов, поставляемых по результатам этих разработок. В последние годы число образцов вооружения и особенно военной техники, созданных в инициативном порядке за счет средств предприятий, существенно возросло, поэтому проблема компенсации порой немалых затрат по их разработке весьма актуальна.
Не являясь экспертом в раздельном учете, все-таки хотел бы изложить свою позицию по этому вопросу. За последние годы различными организациями проведено огромное количество семинаров по раздельному учету. Существуют разные, порой противоположные экспертные мнения, в т.ч. у специалистов федеральных органов исполнительной власти. Нечеткость нормативных документов и жесткое требование заказчиков предоставлять (ежемесячно!) данные раздельного учета чрезвычайно накалили ситуацию. Дошло до того, что на одной из конференций, посвященных раздельному учету, весьма уважаемые эксперты, представляющие различные организации, сошлись во мнении о невозможности его исполнения в связи с коренными противоречиями в федеральных и ведомственных нормативных документах. При этом почти все забыли, или не понимают, зачем нужен раздельный учет.
Раздельный учет результатов финансово-хозяйственной деятельности по контрактам «вырос» из отчетных калькуляций, ранее предоставляемых заказчикам по окончанию каждого государственного контракта. Основная цель таких данных – сравнить плановые показатели с фактическими для того, чтобы скорректировать цену на данную продукцию в следующем году. Формально такая коррекция может производиться как в сторону повышения цены (из-за бОльших фактических затрат по сравнению с плановыми), так и в сторону ее уменьшения. Фактически же почти всегда государственные заказчики снижают цены «не признавая» некоторые фактические затраты. Таким образом отчетная калькуляция, или данные раздельного учета служат «регулятором» цен будущих периодов. Поэтому в соответствии с пунктом 37 (подпункт г) Постановления Правительства № 1465 она входит в состав обосновывающих определяемую затратным методом цену материалов.
Очень важно понимать, что такой механизм был, есть и будет только для «классического» (ежегодного) затратного метода ценообразования. Механизмов же корректуры базовой и тем более рыночной цены на основании данных раздельного учета нет и быть не должно. Нет механизма и коррекции цены контракта, если цена твердая. В связи с этим абсолютно непонятно тотальное требование данных раздельного учета у всей цепочки кооперации, независимо от метода определения цены. Кто и зачем обрабатывает эти терабайты информации? Наши попытки выяснить это в ФАС России пока остаются без ответа. А ведь именно обязанность вести раздельный учет отпугивает многие предприятия на нижних уровнях кооперации от участия в ГОЗ. Как правило, у этих предприятий ГОЗ не является основным видом деятельности, они осуществляют много мелких поставок и для них раздельный учет - существенный и осложняющий деятельность фактор.
И, наконец, не могу не сказать про качество обучения на семинарах, посвященных проблемным вопросам деятельности предприятий в сфере ГОЗ и, прежде всего, вопросам ценообразования. С момента выхода федерального закона 159-ФЗ в 2015 году рынок обучения в сфере ГОЗ буквально «взорвался» в связи с высокой потребностью для предприятий-исполнителей ГОЗ в разъяснениях положений новых документов и методики их применения. Многочисленные учебные центры общего профиля, в основном московские, мгновенно уловили этот спрос и начали организовывать семинары по принципу антрепризы, приглашая в качестве преподавателей самых разных специалистов, порой имеющих о гособоронзаказе весьма общие представления. Проблема в том, что в театральном деле, где эта форма организации деятельности наиболее широко распространена, режиссер является профессионалом в своей области. В случае же с семинарами по проблематике ГОЗ подавляющее большинство руководителей учебных центров никогда ранее ничего не слышали о гособоронзаказе и не имели в этой области ни знаний, ни опыта. Проблема усугубилась тем, что ни авторы и разработчики новых законов и постановлений (до сих пор остающимися инкогонито), ни сотрудники федеральных органов исполнительной власти, военно-промышленной комиссии, и, особенно организаций-государственных заказчиков в сфере ГОЗ не горят желанием участвовать в семинарах и давать какие-либо комментарии. Особенно удручает официальная позиция (точнее ее отсутствие) Минпромторга России в части толкований многих положений приказа №334, а также Минобороны России в части практики применения указанных нормативных документов. Исключение составляют только сотрудники ФАС России, активно принимающие участие в семинарах. В результате практически на всех семинарах преподаватели разъясняют особенности применения традиционного затратного метода при формировании НМЦК. Парадоксально, но именно это и хотят услышать большинство слушателей! Без сомнения, формирование НМЦК очень важный этап и в нем очень много тонкостей. Но очень часто, когда предприятия-головные исполнители, оказываются в ситуации, когда рассчитанная и обосновываемая ими НМЦК превышает цену, указанную на их продукцию при формировании ГОЗ. И хотя такой вариант предусмотрен в Постановлении Правительства №1465, изменить цену, указанную в ГОЗ довольно сложно. Экономисты предприятий-головных исполнителей в большинстве своем не знают какие подразделения заказчика, в какие сроки и на каком основании формируют ценовые предложения в ГОЗ. Соответственно, не могут на это никак повлиять или исправить. А ведь правильная прогнозная цена – своеобразная гарантия снижения или вообще отсутствия проблем при формировании НМЦК. К сожалению, механизм формирования прогнозных цен довольно сложен и не особо прижился у большинства головных исполнителей и у государственных заказчиков. Причин несколько – это и «лишняя» работа для госзаказчиков и то, что предприятиям необходимо формировать прогнозные цены заранее, в условиях серьезной неопределенности, а большинство экономистов этого не умеет и не привыкло брать ответственность за такие прогнозы. И опять вопрос – кто на предприятии отвечает за ценообразование?
Очень показательна в этом смысле точка зрения некоторых сотрудников АО «Рособоронэкспорт». Они считают, что одной самых серьезных проблем наших предприятий-экспортеров военно-технической продукции является оперативная выдача коммерческого предложения, особенно цены, на запрос иностранного покупателя. В подавляющем большинстве случаев это происходит потому, что заранее рассчитанной цены на экспортную продукцию у предприятий, как правило, нет, а ее «точный» расчет требует длительного сбора многочисленных данных от конструкторов, технологов, поставщиков и т.п. Ведь, как говорилось выше, экономисты предприятий ОПК могут работать только при наличии полных исходных данных для расчета. А взять на себя ответственность за оперативное и компетентное определение цены при некотором недостатке исходных данных на предприятии некому. Вот иностранный покупатель ждет-ждет и порой отказывается от нашей продукции.
В итоге получается, что все революционные новшества, содержащиеся в Постановлении Правительства №1465 – возможность использовать биржевые и рыночные цены, применение базовой цены, использование прогнозной цены как основы формирования НМЦК – сегодня практически не используются большинством предприятий.
По имеющейся информации ФАС России готовит поправки к Постановлению Правительства №1465. Автор очень надеется, что специалисты предприятий не останутся в стороне от этой работы и направят свои предложения в ФАС России. Уверен, там их воспримут с благодарностью.
Очень много зависит от руководства предприятий. Но пока не будет налажена на государственном уровне действенная система подготовки руководящих кадров ОПК, их позиция вряд ли изменится. Автору известна только одна организация, проводившая курсы дополнительного образования для высшего руководства предприятий ОПК. К сожалению, проблема та же – организаторы обучения, на мой взгляд, очень смутно представляли себе реальные проблемы ОПК и нормативную базу в сфере ГОЗ, поэтому, программа обучения грешила новомодными вопросами типа «цифровой трансформации» и «воспитания лидерских качеств».
Если государственные заказчики, и, прежде всего, Минобороны России, не разработают ряд нормативно-методических документов в области ценообразования и не доведут их до военпредов, то ситуация также вряд ли изменится.
Тем не менее, автор выражает уверенность, что курс, определенный Постановлением Правительства № 1465 и Приказом Минпромторга № 334 абсолютно правильный, и не имеет альтернативы. Дело за «штурманами», т.е. в наших руках.
[1] Официально понятие РКМ сейчас в нормативных документах отсутствует и относится, по мнению автора, к «бытовому» обороту. Постановление Правительства РФ № 1465 оперирует термином предложения о цене с приложением обосновывающих документов, т.е. не РКМ, а «обосновывающие документы».